专访中国人民大学财政金融学院教授朱青———
我国财政体制几经调整，预算外资金的发展也经历了由少到多、又通过清理整顿逐步减少的过程。2007年，我国全面实施了政府收支分类改革，重构与市场经济体制相适应的预算管理收支科目分类。在收入分类中一项重要的改革就是将预算外收入列归非税收入纳入预算管理。但 “预算外资金”这个概念并没有淡出人们的视野。
“预算外收入”能否以及如何得到有效监督？怎样管好政府“钱袋以外的钱”？对于这些问题依然有不同看法。
就此，CBN记者专访了中国人民大学财政金融学院教授朱青。
CBN：政府的预算外收入有哪些来源？
朱青：我国政府的收入主要包括预算内收入、预算外收入和制度外收入。政府预算内和预算外资金的主要区别是，是否要经过人代会的审批和监督。
政府的预算外资金收入主要包括行政事业性收费、乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入以及其他收入。其中，行政事业性收费是最主要的来源，占全部预算外资金的近70%。中央政府和地方政府都有预算外资金，但地方政府的预算外资金占大头，比重超过90%。
CBN：从1994年开始，土地出让金不再上缴中央政府，全部留归地方。有一种说法认为，土地出让金收入目前是地方政府预算外收入的主要来源，你是否认同？
朱青：这种说法不对。从近两年开始，关于国有土地使用权出让金收入，各地都已将其纳入政府性基金预算，这项收入目前占政府性基金预算收入的近80%。而政府性基金收入是预算内收入。
CBN：政府的预算外资金都用在哪些地方？
朱青：预算外资金的主要来源是行政事业性收费，其中教育部门的收费又占很大比重，所以，预算外资金也主要用于教育。
2007年，教育支出占预算外支出的36%，是预算外支出的最大一项。此外，交通运输、城乡社区事务、一般公共服务、社会保障和就业等也是预算外支出的大项。可见，政府预算内和预算外的支出科目很多是相同的，区别主要是前者需要人代会审批。
CBN：政府预算外资金不需经过人大审批和监督，在管理和使用上是否容易出现问题？
朱青：政府的预算外资金虽然不经过人大的审批和监督，但其收支也要纳入政府财政账户管理，各级财政都设有预算外专户，用于管理预算外收入和预算外支出。所以，预算外资金是要经过财政监督的。但与预算内资金相比，这种监督和管理的透明性和法制性都比较弱，所以预算外资金在使用上容易出现问题。这也正是目前国家强调将预算外收支纳入预算内的主要原因。
CBN：我国很早就提出了要加强对预算外资金的管理，你怎么看待这些措施实际执行的情况？
朱青：1986年，国务院就下发了《关于加强预算外资金管理的通知》。1996年7月，国务院又颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》。根据这个决定，从1997年开始，国家将政府性基金（收费）纳入预算内管理，并将地方财政部门收取的各项税费附加纳入地方政府预算，从而使预算外资金的规模一下子减少了1000多亿元；同时，建立了预算外资金收支的预决算制度，即各单位要编制预算外资金的收支计划和决算，报同级财政部门审批，同时财政部门要对预算外资金实行“收支两条线”管理。
经过这些改革，总体看，预算外资金规模在不断缩小；另外，预算外资金使用效率和管理水平也在不断提高。当然，由于没有纳入预算内，在透明性和人大监督方面仍存在一些问题。
CBN:将预算外资金纳入预算内，是否就可以真正管住这部分钱？
朱青：从我国现实情况看，将政府收支全部纳入预算，对提高政府资金使用效率是有帮助的。其实，发达国家也有预算外资金，但由于这些国家法制化程度高，所以政府资金放在预算外并不会导致使用效率大幅度降低。
我国目前正在建设法制社会，一些制度仍在建设之中，如果让一部分政府资金游离在人代会审查和监督之外，对这部分资金规范化管理和使用是不利的。但是，也不能认为财政资金只要纳入预算就什么问题都解决了。事实上，有些地方预算内的财政资金在使用上有时也会出现使用效率不高的问题，甚至发生浪费和被挪用的现象。
CBN:经济危机尚未过去，各种扩大内需的措施都需要地方大量配套资金。但是媒体报道，有些地方政府受财力限制，项目配套资金到位率比较低。如果取消预算外资金，是否会影响经济复苏？
朱青：取消预算外资金是要将其纳入到预算内管理，不是要把地方的这部分财力收走。所以，变预算外为预算内不会影响地方总财力。事实上，这次扩大内需所需要的地方政府配套资金主要不是来自预算外收入，中央政府今年允许发行2000亿元地方债，这是地方配套资金很重要的来源。
CBN:预算外资金没有纳入预算内管理之前，怎样做到有效的监督？以后的预算改革方向是什么？
朱青：主要靠加强财政监督和审计监督，此外，新闻媒体和舆论的作用也不能小觑。
我国1994年通过的《预算法》就提出，中央和地方政府的预算要按照复式预算编制。参照国外经验，今后我国国家预算可以分为公共预算（一般预算）、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。目前国家预算仅分为一般预算和政府性基金预算，今后还要增加国有资本经营预算和社会保障预算。据我所知，这项改革目前正在起步阶段。
这四大预算可以自求平衡，资金相互不流用，但共同点是其收支都要经过人代会审批，都要受人大监督。
